blog Noisy le Grand

FÊTE DES CERISES 2010 :

ENTRE TRADITION

ET MODERNITE

Cette année, des graffeurs urbains pourrons cotoyer des danseurs traditionnels !

Pour notre concours de GRAFF, des participants se sont spontanément manifesté et dans le cadre du Conseil Consultatif du Quartier OUEST nous avons contacté le Président de l’Association des Jeunes du PAVE NEUF (AJPN) afin d’avoir la présence de jeunes du quartier Ouest.

Et c'est le groupe ALEGRIA, qui animera l'après-midi par ses danses et ses chansons portugaises

Plus d'infos en cliquant ici

SAMEDI 12 JUIN À PARTIR DE 15h

  À NOISY-LE-GRAND,

PASSAGE DES AULNETTES

(FACE AU GYMNASE LA VARENNE, AU DEBUT DE LA RUE PIERRE BROSSOLETTE)

SAMEDI PROCHAIN...

C'EST LA FÊTE

DES CERiiiiiiiiiiiiiiiiiSES !!!  

POURQUOI

CONTINUE T-ON

DE CONSTRUIRE

A NOISY LE GRAND ?

« Parce qu’il faut des logements » dit Michel Pajon ! « J’ai 1500 dossiers en attente dans les services sociaux de la ville » ; « pour les familles monoparentales et les enfants de Noisy le Grand qui veulent décohabiter de chez leurs parents » rajoute-t-il ! Là dessus, Jean Paul Huchon chiffre le besoin à 60 000 logements/an en Ile de France ; 70 000 surenchérit Nicolas Sarkozy. Qui dit mieux ?……

Face à l’hégémonie des Maires bâtisseurs, et une actualité pleine d’évènements catastrophiques, nous continuons par ailleurs à vouloir construire en zone inondable. Et pourtant la multiplicité des catastrophes, le désespoir des populations sinistrées meurtries dans leur chair font souvent la une des media. Noisy le Grand n’échappe pas à ce phénomène puisque l’Enquête Publique qui se déroule actuellement sur le PPRI révèle que la commune demande la modification du zonage des bords de Marne, afin d’urbaniser le secteur, y compris en construisant précautionneusement sur pilotis.

En fait, au problème d’aménagement du territoire, construire de nouveaux logements est aussi un problème de financement des communes, même si ce n’est jamais évoqué par les édiles. 

Pourquoi s’agit-il d’un problème financier ? Tout simplement parce que la manne financière des communes provient en grande partie de l’urbanisation, de l’arrivée de nouveaux habitants ou de l’installation de nouvelles entreprises. Le Droit de Mutation à Titre Onéreux, les taxes d’habitations, les taxes foncières, les taxes professionnelles, alimentent les fonds communaux. Le financement des raccordements au réseau public des fluides alimente les budgets et c’est ainsi qu’on assiste à Noisy le Grand à une course effrénée de recherche de nouveaux habitants pour financer les travaux en cours. Nous aurions ici l’explication des 10 000 nouveaux logements dans les prochaines années ?

Face à ce constat, et à la lumière des trois billets précédant sur : « Le maire, l’accession sociale et le promoteur », nous avons tenté de dégager quelques impacts de cette politique sur la vie locale, afin de décrypter les véritables enjeux.

Les ressources fiscales

Lors du Conseil Municipal du 1^er avril dernier, l’Adjoint au maire délégué aux Finances a indiqué que la Loi de finances pour 2010 prévoit la suppression de la Taxe professionnelle, qui représentait pour la ville en 2009 49,10% des recettes fiscales directes, ce qui était très confortable. Toutefois, au titre de  2010, la commune percevra une dotation de compensation dite « compensation relais » qui s’élèvera à 32 773 804 €. Donc, même si ce système de compensation intégrale de cette taxe par l’Etat ne devrait pas avoir d’incidence sur les recettes de la ville jusqu’en 2011, les Noiséens ont eu la mauvaise surprise d’apprendre que la taxe d’habitation et la taxe foncière vont augmenter de 2,8%.

Taxes qui représentent respectivement au budget primitif 2010 :16 417 627 € pour la taxe d’habitation , 16 886 654 € pour la taxe foncière sur le bâti, 246 859 € pour la taxe foncière sur le non bâti, soit une recette de fiscalité directe s’élevant à 33 551 140 €, en progression de 4,8% / 2009 (et non de 4,34% comme mentionné dans le Procès Verbal du Conseil Municipal du 1^er avril).

Le Droit de Mutation à Titre Onéreux est un impôt indirect acquitté lors de la transmission d’un patrimoine.  Ce droit est toujours supporté par l’acquéreur du bien. C’est un taux d’imposition qui correspond à 1,2% pour la Commune. En Seine Saint Denis, il correspond environ en moyenne à 130 €/hab. Son augmentation sur la période 2004-2007 fut de 44,6%. Au budget 2010 de Noisy le Grand, c’est un produit de fiscalité indirecte estimé à 1 400 000 €.

Plus insidieuse mais non moins redoutable, la Taxe additionnelle municipale sur l’électricité qui s’élève à 8% et s’applique sur 80% du montant de la facture EDF HT (voir votre facture en détail). Pour la ville, c’est encore un produit indirect de 920 000 €.

Le budget assainissement 2010 montre un complément de recettes de 35 000 €, provenant des participations versées par les usagers (promoteurs ou particuliers) lors du raccordement des branchements au réseau d’assainissement. Par exemple sur un programme immobilier de 54 appartements dans le secteur de La Varenne, une surface de plancher de 3410 m² produit une taxe municipale de 13 640 €, soit 4 € / m² de SHON.

Les objectifs de maîtrise foncière : la préemption !

Nous ne pouvons pas aborder le problème de la construction de logements sans parler de la notion de maîtrise foncière, puisque la compétence générale d’une commune sur le plan de l’urbanisme et du logement reste un pouvoir d’administration de l’usage des sols. D’aucuns disent un pouvoir de dire oui ou non. Pouvoir d’ailleurs absolu, puisque c’est le Maire qui dans tous les cas délivre les permis de construire sur son territoire. Ce phénomène est l’apanage des collectivités manifestant une volonté et une capacité de maîtriser l’immobilier d’un bout à l’autre de la chaîne économique. Noisy le Grand se situe dans cette catégorie puisque l’arme de référence utilisée est celle du « droit de préemption », afin d’acheter le bien en lieu et place de l'acquéreur initial. Ainsi, depuis plusieurs années, les différents budgets de la ville attribuent entre 10 et 14 millions d’euros aux acquisitions foncières.

Ainsi, nous retrouvons aujourd’hui l’instauration de 12 Périmètres d’Etudes sur la ville, autorisant la faculté de « surseoir à statuer » sur toute demande d’autorisation de construire, comme mentionné dans l’Article 2 de la délibération n° 49 du 10 mars 2005 sur le quartier des Bas Heurts.

Le hic, c’est que la conception de ce « surseoir à statuer » diverge en fonction des décisions d’opportunités. En effet, nous relevons sur le Périmètre d’Etudes du quartier de La Varenne voté le 15 décembre 2005, la délivrance récente de 3 permis de construire à des promoteurs locaux, soit le :

• PC 093051 09C0017 du 17/02/2009, pour 54 logements,
• PC 093051 09C0031 du 10/07/2009, pour 14 logements,
• PC 093051 09C0108 du 07/05/2010, pour 15 logements.

A ce jour, le registre des préemptions de la ville qui est un document communicable à la Direction de l’Urbanisme, fait état de 175 préemptions depuis le mai 2004 (sans compter les préemptions de la Socaren sur le Périmètre d’études des  Bas Heurts). Selon nos estimations, en consultant les Procès Verbaux des CM, sur la période mars 2005 novembre 2009,  le prix moyen d’acquisition par la commune s’élève à 296 €/m².

Lorsque le propriétaire a le temps pour lui, en dehors des cas de vente forcée pour cause d’événement de la vie (décès, héritage, divorce,….), où le propriétaire doit vendre rapidement, la vente peut se faire à un promoteur sur la base d’une charge foncière tenant compte des contraintes de constructibilité pesant sur le terrain. C’est ce que nous appellerons la « valeur d’usage » du terrain. Quel zonage au niveau du PLU ? Quel Coefficient d’Occupation des Sols (COS) ? Cela suppose pour le vendeur une information préalable du droit de l’urbanisme, mais il faut avouer qu’il est difficile pour un particulier d’investiguer, car il existe une asymétrie d’information par rapport aux promoteurs ayant droit de cité sur le territoire.

Dans le meilleur des cas, la connaissance de ces mécanismes permet au vendeur de capter la plus value foncière de son patrimoine, même si certains Maires grincheux prétendent qu’il s’agit d’un « enrichissement sans cause » puisque le propriétaire foncier hérite directement de la conjoncture immobilière sans qu’il n’en soit aucunement responsable. Mais alors que dire d’une œuvre d’art ! Quoi qu’il en soit, au dire des promoteurs, c’est toujours une affaire de « cuisine », de « salade », de « négociation tenace » et de « dialogue singulier ».

Pour illustrer nos propos, prenons des exemples  boulevard du Maréchal Foch, dans le quartier de La Varenne, lors de l’acquisition par des promoteurs pour édifier de petits collectifs, soit :

• Parcelle AB 350, 532 m², estimation au 31/07/2001 : 205 806 €. Vente le 16/12/2005 : 460 000 €. Revente le 04/04/2006 : 500 000 €. Pas de préemption, soit : 940 €/m².
• Parcelle AB 351, 696 m², estimation au 19/06/2008 : 275 000 €. Revente le 19/03/2009 : 540 000 €. Pas de préemption, soit : 776 €/m².

Afin de valider ces prix d’achat, il suffit de connaître les ordres de grandeur des postes de dépenses dans le bilan d’une opération immobilière d’un promoteur, soit : Marge brute : 25%. Coût d’une bonne construction : 50%. Charge foncière : 25%.

Si nous appliquons ce principe à la parcelle AB 351 de 696 m², pour la construction de 14 appartements ; une surface de plancher de 688 m² et un prix de vente moyen de 3900 m², nous obtenons :

• Chiffre d’affaire : 2 683 200 €
• Charge foncière à 25% : 670 800 €, c'est-à-dire que le promoteur équilibrera son opération s’il ne dépasse pas un prix d’achat du foncier supérieur à 963 €/m².

Entre 296 € et 940 €/m², la différence de 317 % est significative. Comme le précisait Guihem Dupuy dans son étude, le propriétaire foncier est bien la victime idéale de ces pratiques des collectivités. Bertrand Maupaumé, dans son rapport de Commissaire Enquêteur relatif à la première modification du PLU le 29 octobre 2008  confirme cette assertion : «Considérant ………….que la politique volontariste d’acquisitions foncières menées depuis des années sur le site (NDLR : Le Clos d’Ambert), comme sur d’autres secteurs pavillonnaires de Noisy le Grand poussée jusqu’à l’expropriation, est une atteinte à la propriété individuelle privée (les résidents étant finalement spoliés matériellement et moralement ».

De cela, la commune se défend en disant que les prix d’acquisitions sont fixés par les Services des domaines. A l’ADIHBH-V, nous avons une perception différente de ces pratiques et sommes persuadés qu’en fonction d’attitudes d’opportunités, la donne peut être différente. Pour s’en persuader, prenons un exemple sur les Bas Heurts ces derniers mois, relatif à une acquisition de la Socaren. Dans ce cas, la proposition des domaines ce chiffre à 625 000 €.      La Socaren estime la propriété à -26,4%. Finalement le Juge des Expropriations du TGI de Bobigny fixe l’acquisition à +38% par rapport au prix de la Socaren, alors !!!.....La SEM fait appel devant la Cour d’Appel de Paris.

Parfois, selon l’étude de l’ANIL, les élus ne se cachent pas d’exercer leur droit de préemption urbain souvent en dehors du cadre strictement légal en fournissant des motifs vagues assez fréquemment cassés par les juridictions administratives. La raison véritable de la préemption ne peut résider dans un motif de régulation des prix du foncier, car ce n’est pas un motif valable selon la jurisprudence. En effet, le droit de préemption ne peut s’exercer qu’au service d’un projet existant et en lien direct avec celui-ci, mais surement pas dans le but non avoué d’exercer un droit de regard sur les valeurs foncières de références susceptibles d’évoluer au gré des ventes de terrains. Noisy le Grand vient d’en faire encore une fois la triste démonstration si nous nous référons à la décision n° 316961 du Conseil d’Etat en date du 20 novembre 2009, qui annule une décision de préemption du 26 mai 2004, sur un bien immobilier se situant au 23, rue Léo Lagrange, dans le quartier de La Varenne.

Conclusions

Nous comprenons très bien qu’une ville comme Noisy le Grand doit se développer et rechercher des recettes pour faire face aux dépenses d’investissement afin de répondre aux besoins des Noiséens. Ceci est d’autant plus vrai que les ressources provenant des entreprises seront réduites dans le futur avec la suppression de la taxe professionnelle. Même si la ville récupérera la part départementale et régionale de la taxe foncière et chassera les subventions, dans les prochaines années la fiscalité de Noisy le Grand s’appuiera sur l’augmentation de la taxe d’habitation et de la taxe foncière. D’où la construction de logements, autant le dire tout de suite !

Toutefois, il n’est pas nécessaire de reproduire les mêmes erreurs des années 1970 en édifiant les cités pharaoniques des villes nouvelles, dont nous payons le prix aujourd’hui avec les contrats de réhabilitation urbaine (ANRU) ; et qu’il n’est pas souhaitable en période de crise de générer encore un urbicide en pratiquant la « tabula rasa » sur le quartier des Bas Heurts ou ailleurs, qui vont produire incivilité et insécurité.

Nous souhaitons tout simplement un développement  harmonieux et raisonnable de la ville en concertation avec les résidents, donc accepter par les habitants, ou il fera bon vivre. Nous demandons une urbanisation audacieuse avec un « écoquartier », des espaces verts et une mixité sociale et urbaine, comme l’avait élaboré les Etudiants de l’Ecole Supérieure d’Architecture de Paris-La Villette en février 2007. Hormis les Architectes mandatés par la ville, plus personne  ne défend aujourd’hui le zoning fonctionnel des grandes années du développement urbain, comme voudrait l’instaurer Michel Pajon sur Maille Horizon et les Bas Heurts ; les bureaux d’un côté, les logements de l’autre. Cela sera d’autant plus vrai dans le futur, que Bertrand Lemoine, ancien Directeur de l’Ecole  Supérieure d’Architecture de Paris-La Villette vient d’être nommé à la tête de l’Atelier International du Grand Paris et déclarait dans Le Figaro du 28 mai 2010 : «  Il y a urgence à revoir certaines règles normatives et perspectives. En matière d’habitat, l’objectif est la construction de 70 000 logements/an. Comme nous allons vers des villes plus compactes qu’étalées, il faut de la souplesse accompagnée d’une rupture avec les systèmes de zones étanches (bureaux, commerces, logements, activités,..) »

Michel Pajon connaît  bien Bernard Lemoine puisque le 5 février 2007 il jugeait utile de le saisir  d’un courrier pour fustiger ses excellents Etudiants d’un Etablissement Public, qui avaient soit disant osé porter atteinte aux équilibres économiques de la ville de Noisy le Grand. Et ainsi, se faire le relais de la démarche de l’ADIHBH-V qui, en l’espèce, se serait avérée avant tout politique et électoraliste ! Nous connaissons la suite….

En ce qui concerne les préemptions qui, à Noisy le Grand sont une institution, nous conseillons pour obtenir une indemnité « juste et équitable » de ne jamais accepter de discuter les offres amiables de la commune sans connaître la « valeur d’usage » de son terrain. Pour mettre toutes les chances de votre côté, le seul moyen d'y parvenir est souvent de saisir le Juge des Expropriations en se faisant assister par un avocat spécialisé de l'expropriation. Dans ce cas, un bon jugement peut être préférable à un mauvais arrangement.

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LE MAIRE,

L’ACCESSION SOCIALE

ET LE PROMOTEUR

Troisième partie, fin.

Une relation triangulaire : propriétaire foncier, promoteur et maire.

Le montage d’une opération immobilière s’inscrit toujours dans le cadre local qui associe propriétaire foncier, promoteur et maire.

La condition générale de la négociation est qu’il ne peut y avoir aucun perdant. Les trois parties en présence doivent trouver un intérêt au projet qui se monte.

- La rationalité du promoteur est d’aboutir à un projet vendable au prix estimé lors du montage, prix permettant une marge satisfaisante au regard du coût estimé du projet. Quand le taux de pré-commercialisation dépasse un certain seuil, la construction est lancée.

- La rationalité du maire est d’obtenir un maximum d’avantages de l’opération qui se monte, tout en y investissant un minimum de moyens. Ces avantages attendus peuvent être financiers (participation aux équipements,….) ou en nature (intégration paysagère, réalisation d’équipements…). L’intérêt du maire est que le montant de la charge foncière négociée entre promoteur et propriétaire foncier ne crée pas de référence plus élevée qu’antérieurement.

- La rationalité du propriétaire foncier est de maximiser la rente foncière, c'est-à-dire la différence entre le prix de vente du terrain et le prix auquel il l’a acheté ou obtenu. Si le terrain a déjà une « valeur d’usage », il faut de surcroît que le prix de vente soit supérieur ou égal à la valeur d’usage actualisée.

A partir de là, selon les dires des promoteurs, le reste est une affaire de «dialogue singulier», de « cuisine », de « salade », de « négociation tenace ». Les négociations débutent toujours en amont du projet. Elles ne sont évidemment pas trilatérales, mais bilatérales [1] : le promoteur prend contact simultanément avec la municipalité et avec le propriétaire foncier.

Avec ce dernier, il négocie le prix de vente en fonction de la constructibilité attendue du terrain. Le mécanisme du compte à rebours du promoteur fait que le prix de vente du terrain n’est pas une donnée a priori, mais a posteriori du calcul économique. C’est une fois connus les prix de vente et la constructibilité du terrain que le promoteur peut chiffrer la charge foncière acceptable, c'est-à-dire le prix maximum qu’il peut payer pour le terrain associé au projet. Promoteur et propriétaire [2] ont intérêt à une densité la plus forte possible ; la version la moins dense entraînant généralement un prix qui ne satisfait pas le propriétaire [2].  Ainsi, beaucoup de modifications mineures interviennent pour rendre les documents d’urbanismes compatibles (POS-PLU) avec les opérations souhaitées par les élus mais aussi par les promoteurs, qui en font assez fréquemment directement la demande pour permettre certains projets immobiliers. On retiendra d’une façon générale que, dès lors que la nécessité s’en fait sentir, il n’est pas si complexe d’élaborer des stratégies gagnant-gagnant entre promoteurs et collectivités, pour peu que l’on se positionne à un niveau de gouvernance approprié.

Cependant, il est aussi assez courant que le maire traite directement avec le propriétaire foncier et pèse sur la formation du prix en engageant (ou faisant mine d’engager) une procédure de préemption, dans un objectif de maîtrise foncière.

Des discours contradictoires sur le rôle social du promoteur !

Guilhem Dupuy décrit tout au long de ce chapitre, les comportements des promoteurs qui ne sont pas les mêmes selon que l’on a affaire à un groupe national ou à un indépendant local. Les opinions exprimées ne sont pas particulièrement convergentes non plus. Cependant, on peut assez clairement mettre en lumière deux grands types de discours.

D’une part, le discours « syndicaliste » ; son but est de condenser les problèmes qu’il rencontre sur le terrain afin d’en donner une vision qui interpelle de façon suffisamment percutante les autorités. Ce discours est bien rodé sur la question des contraintes locales. Celles-ci, selon lui, ont plusieurs défauts :

- d’une part elles sont illégales quand elles ne sont pas posées dans un cadre contractuel avec contreparties ;

- d’autre part elles sont moralement injustes, puisqu’elles reviennent à faire financer une partie des politiques locales de l’habitat par l’acquéreur final, victime d’une péréquation qui renchérit le prix de la part des logements construits non soumis à des contraintes particulières. Il ressort de tout cela que le rôle social du promoteur, est neutre. Le promoteur doit construire des logements et les vendre à ses conditions, qui sont les conditions du marché.

D’autre part, le discours « loyaliste » qui correspond au point de vue (affiché) de nombreux promoteurs, nationaux comme locaux. C’est un discours qui a de vraies conséquences pratiques. Il est défendu par certains groupes sur la scène médiatique, comme Nexity par exemple, qui travaille beaucoup à son image de promoteur social, destiné notamment à jouer un rôle dans l’amélioration de la mixité sociale. Mais on retrouve souvent ce discours au niveau local. Crise aidant, les promoteurs défendent souvent les politiques locales de modération des prix, qui rapprochent le marché du bloc de demande et permettent de maintenir un dynamisme des ventes dans un contexte peu favorable.

On voit ainsi comment fonctionnent les deux argumentaires principaux des promoteurs. Ces discours ne nous renseignent pas outre mesure sur la réalité des pratiques, mais ont invité l’auteur de l’étude à investiguer plus avant. Par exemple :

La réalité des stratégies d’imputation des promoteurs

Cette approche devra répondre de façon concrète à la question : sur qui porte effectivement le coût des politiques publiques de l’habitat ?

En ce qui concerne le montage d’opérations immobilières et les ordres de grandeur des postes de dépenses, l’article de référence de ce paragraphe est l’excellente synthèse d’Arnaud Bouteille. Elle est représentative des descriptions obtenues des promoteurs rencontrés par ailleurs par l’auteur. Les étapes du montage d’une opération sont les suivantes :

- prospection foncière et réalisation d’études ; acquisition d’un terrain sous conditions suspensives dans le cadre du jeu triangulaire : propriétaire foncier, promoteur, maire,

- dépôt du permis de construire,

- purge du permis de construire  [3],

- pré-commercialisation : Vente en l’Etat Futur d’Achèvement (VEFA),

-lancement de la construction lorsque le taux de réservation dépasse un certain seuil (usuellement de 40 à 60%),

- vente effective et livraison des logements.

Les ordres de grandeur des postes de dépenses dans le bilan du promoteur s’établissent comme suit :

- marge brute : 30 % du chiffre d’affaires, dans laquelle sont compris les frais financiers, les coûts de commercialisation, les coûts de structure (salaires, études…), et la marge nette (environ 10% avec variance élevée),

- coûts de construction : 40 à 50 % en moyenne du chiffre d’affaires,

charge foncière : fonction du « compte à rebours », donc résiduelle. En moyenne 30% du chiffre d’affaires, avec variance élevée.

La connaissance de ces ordres de grandeurs permet de se faire une première idée des principaux leviers dont dispose le promoteur pour faire varier ses coûts. Tout le problème consiste à déterminer quels sont les postes qui peuvent varier, dans quelles proportions, et pourquoi.

Une application de la théorie de l’incidence fiscale 

Pour comprendre la façon dont les promoteurs peuvent imputer le surcoût lié aux pratiques locales d’encadrement des programmes privés, Guilhem Dupuy s’inspire de la théorie de l’incidence fiscale.

Cette théorie est fondée sur l’hypothèse d’un fonctionnement pur des marchés. Or, en matière d’immobilier, les marchés sont rarement purs, voire ne sont simplement pas des marchés.

Le Chercheur considère schématiquement qu’une contrainte formulée par une collectivité locale sur un programme privé (places de parking, quota de logements sociaux ou de logements à prix maîtrisés, grands logements…) représente un surcoût (d’où l’analogie avec des taxes). Surcoût soit directement, comme la construction de places de parking supplémentaires, soit indirectement s’il s’agit d’un manque à gagner par rapport à un prix de vente espéré. On peut donc assimiler ces contraintes à des taxes.

Quand on examine le bilan, et qu’on compile les dires des promoteurs, Guilhem Dupuy s’aperçoit qu’il existe un nombre limitatif de postes susceptibles de varier. Ces postes sont au nombre de trois :

    - la marge nette,

    - la charge foncière,

    - le chiffre d’affaires global, c’est-à-dire les prix de sortie,

Voyons comment le bilan promoteur s’équilibre en présence de surcoûts liés aux contraintes publiques, mais en l’absence de  contreparties directes que sont les subventions publiques.

La réalité sur la question n’a rien de simple.

Un fait général est qu’en pratique, les promoteurs ne supportent jamais réellement le surcoût lié aux politiques locales d’encadrement des activités privées. Même le discours le plus dur contre ces pratiques explique que les quotas de logements sur programmes privés déclenchent un mécanisme de péréquation entre part de logement social et part de logement libre qui revient simplement à subventionner le manque à gagner du logement social par une augmentation du prix du logement libre. C’est donc sur l’acheteur final non aidé que pèse le coût des politiques locales du logement. Le promoteur n’est alors qu’une courroie de transmission, un fantôme de l’incidence.

Suit un long développement dont il convient de distinguer deux cas, selon que la règle locale imposée est négociée ou affichée. Nous laissons au lecteur intéressé le soin d’appréhender cet aspect des choses en lisant le rapport.

   la question de la charge foncière

Une approche intéressante a été développée par Thierry Vilmin pour le cas des aménageurs. Dans le modèle des règles négociées, le propriétaire foncier est en position de faiblesse, puisqu’il est sous le coup d’une importante déficience d’information concernant la constructibilité de son terrain, qui n’est pas connue à priori. L’effet général sera donc une position de force des aménageurs pour négocier à leur prix la charge foncière. Donc en théorie, si on applique au promoteur-aménageur ordinaire, le surcoût éventuel suscité par une politique locale de quotas ; ce surcoût sera compensé par un report sur la charge foncière (comprenons, une diminution du prix d’achat du terrain). Cette charge foncière étant la valeur résiduelle du bilan du promoteur qui est déterminée par soustraction, une fois que les autres postes de dépenses et de recettes sont déterminés.

Qu’en est-il en pratique. Curieusement, les promoteurs ne voient pas les choses de cette façon, puisque certains affirment l’impossibilité du report de ce surcoût sur la charge foncière. Ils sont toutefois loin d’être unanimes sur la question. Si le promoteur tient d’une façon générale un discours du type « syndicaliste », il prétendra vraisemblablement que le report sur la charge foncière est impossible. S’il tient un discours du type  « loyaliste », il prétendra que le report sur la charge foncière peut s’effectuer de façon significative. Aussi, on est nettement plus enclin à croire les seconds que les premiers, d’autant que les seconds représentent une très nette majorité de l’échantillon des promoteurs rencontrés.

En revanche, ce qui est vrai dans tous les cas, est l’extrême complexité du fonctionnement du marché foncier. Tous les promoteurs s’accordent sur ce point. Le marché foncier ne naît pas de la rencontre de l’offre et de la demande. L’attitude spontanée du propriétaire est de ne pas vendre. C’est ce qu’on appelle la rétention foncière, liée à l’effet de cliquet qui domine les comportements. C'est-à-dire que lorsqu’un prix est fixé en phase d’approche, il fait figure de référence (par exemple : prix auquel  le voisin a vendu il y a 3 ans,  prix d’un promoteur national menant une stratégie agressive d’insertion sur la ville), il sera alors très difficile de renégocier un prix à la baisse.

Lorsque le propriétaire a le temps pour lui, en dehors des cas de vente forcée, pour cause d’événement de la vie, où le propriétaire doit vendre rapidement, donc aux conditions posées par les promoteurs, la vente peut se faire, dans une certaine mesure, sur la base d’une charge foncière tenant compte des contraintes de constructibilité pesant sur le terrain.

Guilhem Dupuy rappelle que le propriétaire foncier est en quelque sorte la victime idéale de ces nouvelles pratiques de concertation entre collectivités et promoteurs. Les deux groupes d’acteurs s’accordent en effet sur un point crucial : la rente foncière selon eux, est parfaitement injustifié. On entend souvent dans la bouche des promoteurs comme des collectivités l’expression  « enrichissement sans cause ». Du point de vue de la collectivité, le propriétaire foncier n’est rien d’autre qu’un oisif qui récupère de façon indue l’argent du contribuable. Sans rien faire, il encaisse en effet la plus value foncière qui résulte de l’augmentation des équipements collectifs, l’amélioration du cadre de vie, autour de son terrain : cette plus value foncière est financée par la collectivité et tombe dans l’escarcelle des propriétaires fonciers. D’une façon plus générale, d’un point de vue économique, le propriétaire foncier « hérite » directement de la conjoncture immobilière sans qu’il n’en soit aucunement responsable. L’intérêt des promoteurs comme des collectivités converge donc sur ce point : il faut faire reposer le coût des politiques locales de l’habitat sur une captation de cette rente foncière.

Cette étude suggère que la meilleure coalition des rapports de force est celle qui reporte le financement des politiques d’encadrement de la création privée de logement sur le propriétaire foncier, dont la rente est celle qui se justifie le moins  pour les raisons que nous avons vues. La captation de la plus value foncière [4] est une vieille question d’économie foncière, elle demeure cependant d’une actualité brûlante.

En conclusion, même si ici l’étude de l’ANIL est  volontairement simplifiée dans sa présentation en trois parties, elle dégage suffisamment de lignes directrices pour savoir au détriment de qui s’établissent les rapports de force, entre les différents opérateurs locaux.

Pour une analyse plus poussée, compte tenu de la difficulté du sujet abordé, nous recommandons la lecture intégrale du rapport de Guilhem Dupuy, en cliquant sur Etude ANIL : Le maire, l’accession sociale et le promoteur.

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Commentaires ADIHBH-V :

[1] En vertu du vieux principe : diviser pour régner !

[2] Dans l’exemple de l’aménagement d’une ZAC, le propriétaire peut aussi être la Municipalité qui a acquis du foncier par préemption, et qui va le revendre au promoteur,

[2] Le permis de construire n’a économiquement de sens que s’il est « purgé », c'est-à-dire débarrassé des recours de tiers qui ne manquent pas de survenir lors de son dépôt en Mairie,

[4] On pourrait raisonnablement ce poser la question de savoir, s’il ne s’agit pas ici tout simplement, d’une spoliation des propriétaires fonciers !

Contribution bibliographique :

- Arnaud BOUTEILLE, Opérateur privés du logement neuf, Etudes Foncières n° 140, juillet-août 2009,

- Thierry VILMIN, L’aménagement urbain en France, Edition du Certu, 2008.

LE MAIRE,

L’ACCESSION SOCIALE

ET LE PROMOTEUR

Deuxième partie

La pratique des politiques locales du logement : une adaptation des moyens aux objectifs politiques 

Au niveau réglementaire, les communes peuvent inscrire de nombreuses dispositions d’organisation du droit des sols au PLU. Leurs aides aux primo accédants permettent également de disposer d’un droit de contrôle étendu sur les programmes privés mobilisés pour l’accession aidée. Le Programme Local de l’Habitat (PLH) permet de tracer les lignes d’une véritable politique de l’habitat avec objectifs chiffrés par types de logement.

On doit cependant mettre en perspective ces outils légaux par rapport aux objectifs qu’ils sont supposés servir. Il n’y a pas autant d’objectifs politiques qu’il y a de situations locales. L’auteur signale que ses nombreuses discussions avec toutes les parties impliquées dans la question locale du logement, l’étude de nombreuses sources primaires et secondaires, montrent qu’en matière d’encadrement règlementaire des opérations de logements, les objectifs des élus varient peu d’une collectivité à une autre et se rangent facilement dans un nombre limitatif de cas. On dénombre six grandes catégories, mais nous ne détaillerons ici sommairement qu’un seul cas, à savoir :

Les objectifs de maîtrise foncière

Dans certains cas, la collectivité peut vouloir intervenir en amont pour peser sur la négociation des charges foncières entre propriétaire foncier et acquéreur. Elle reste l’apanage des collectivités manifestant une volonté et une capacité de maîtriser l’immobilier d’un bout à l’autre de la chaîne économique. Elle n’est pas une politique occasionnant des surcoûts sur les programmes privés, puisqu’il s’agit au contraire d’une politique de maîtrise foncière qui bénéficie sur le papier à tous les acteurs du logement, à l’exception des propriétaires fonciers. Elle reste toutefois une illustration intéressante entre règle de droit et règle de fait. Les élus ne se cachent pas d’exercer leur droit de préemption urbain souvent en dehors du cadre strictement légal, dans un motif de régulation des prix du foncier, qui n’est pas un motif valable selon la jurisprudence (le droit de préemption ne peut s’exercer qu’au service d’un projet existant et en lien direct avec celui-ci). On trouvera une description très intéressante de ces pratiques dans un article d’Olivier Morlet (1997), à compléter par celui de Godfrin (1995).

Les municipalités cherchent à contourner l’exigence légale de motiver le droit de préemption en fournissant des motifs vagues, du reste assez fréquemment cassés par les juridictions administratives. La raison véritable de la préemption n’est pas toujours liée à un projet existant. Le but non avoué : exercer un droit de regard sur les valeurs foncières de référence susceptibles d’évoluer au gré des ventes de terrains. Cette pratique agit comme une épée de Damoclès sur toutes les transactions et pousse fortement à la concertation en amont. Morlet explique ainsi : « la prise de contact informelle avec les élus locaux ou les services techniques devient ainsi un passage obligé, aussi bien pour le vendeur que l’acquéreur qui doit exposer à la commune son projet ». Cité par Morlet, un chargé d’opérations d’une SA de HLM confirme : « On ne monte jamais une opération sans avertir préalablement les élus et leur présenter le projet envisagé. On ne signe aucune promesse de vente qui risquerait de violer les règles non écrites de la collectivité et on n’engage aucune dépense avant d’avoir eu l’accord de la municipalité sur le projet envisagé, pour ne pas risquer une préemption. »

La légitimité démocratique

Un élu interrogé sur les problèmes de droit posés par l’articulation Plan Local d’Urbanisme (PLU) / Plan Local de l’Habitat (PLH) dans l’instruction des permis de construire s’exprimait en ces termes : « ………………,Il serait dommage de se limiter au strict réglementaire quand on a une politique du logement cohérente, élaborée en amont avec les professionnels ». A partir de là tout est dit. Le positionnement non pas en dehors, mais au-delà du droit, les élus l’assument tous sans hésitation. « C’est illégal, et alors ? » s’amuse un autre élu. L’illégalité ne semble pas avoir cours en politique, du moins sur ce genre de sujet. Il est très éloquent de voir le chantage au permis de construire, cette pratique décriée des promoteurs, censément occulte, qui a motivé cette étude, explicitement citée comme un moyen ordinaire parmi d’autres d’encadrer le logement.

On l’aura compris, la légalité des pratiques d’encadrement des programmes de logement compte moins que leur efficacité pratique, du point du vue des élus. Non pas que les élus fassent fi de la légalité puisqu’ils s’appuient toujours, on commence à le voir, sur des dispositifs réglementaires qu’ils  « complètent » à leur façon, mais ils se sentent investis d’une mission d’intérêt général qui est de défendre les besoins de leurs administrés, ultime Cour de justice devant lesquels ils se sentent bien davantage responsables que devant le Préfet ou le Tribunal administratif.

Guihem Dupuy se garde bien toutefois de généraliser abusivement. Cette attitude dit-il, est plutôt l’apanage des communes suffisamment bien dotées en ingénierie technique, seules capables de ne pas craindre outre mesure le contrôle de légalité de la Préfecture. Les promoteurs également parlent beaucoup de cette légitimité, plat qui leur est régulièrement servi et qui les laisse perplexes car, pas toujours très inspirées, voire contreproductives.

Le cas d’école des logements à prix maîtrisés : un examen approfondi

Illégale en l’état mais très généralement pratiquée, techniquement complexe, imposée parfois de façon arbitraire, au service de politiques parfois clientélistes, notamment quand les logements à prix maîtrisés sont produits en petite quantité et  donc rares. La loi du 28 Mars 2009 précise que les PLU peuvent désormais « délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale » Les juristes considèrent que cette disposition donne une base légale définitive aux quotas de logements locatifs sociaux, mais qu’elle donne également une base légale aux quotas de prix maîtrisés en accession. La contrainte de prix maîtrisés semble donc avoir suivi le même chemin que la contrainte de logement locatif social, même si cette nouvelle étape passe inaperçue pour l’instant, les pratiques observées s’étant toutes construites sur des bases semi-illégales antérieures à 2009. La différence entre ces deux contraintes reste significative, pour plusieurs raisons.

Dans les faits, la contrainte de prix maîtrisés peut être écrite ou non écrite. Le cas général est la contrainte non écrite et néanmoins connue de tous. Cependant de nombreux documents en portent la trace explicite. Des délibérations de conseils municipaux, peuvent par exemple stipuler ce genre de contraintes. Dans ces documents, on ne les trouve pas de façon isolée mais toujours adossées à des dispositifs légaux, règlementaires et/ou opérationnels, comme le Pass-Foncier, le PSLA, les zones ANRU, éventuellement des ZAC, des mises à disposition de terrain communal, ou encore une politique de compensation de la surcharge foncière. Cet ensemble de dispositions suffit généralement à étayer une politique de quotas de prix maîtrisés sur tous les programmes.

Ensuite, on peut trouver ce genre de contraintes dans des documents particuliers, que l’on qualifiera de « chartes de l’habitat », du nom qu’on leur donne en Seine-Saint-Denis. Ces chartes n’ont pas de valeur juridique et n’ont pas une existence sociale très manifeste. Ce sont les promoteurs qui  en ont révélé l’existence à l’auteur de l’étude. Sans que cela soit certain, leur existence est probablement limitée à l’Ile de France. Elles sont caractéristiques de l’ancienne banlieue rouge et de la conception volontariste du pouvoir qu’on y trouve encore chez les élus. C’est un territoire qui est assis sur un foncier à très fort potentiel, puisque très proche de Paris mais disposant de réserves foncières importantes (dents creuses, friches industrielles). Ces terrains, pour beaucoup encore hors marché dans les années 1990, ont été propulsés sur le marché par l’explosion des valeurs foncières. La période haussière a vu les promoteurs se bousculer au portillon, les perspectives de forte plus value immobilière étant au coin de la rue et aux portes de Paris. Les élus, un peu décontenancés, ont profité de cette forte attractivité de leur territoire pour imposer leurs conditions sans que personne n’y trouve à redire. Ces chartes sont imposées unilatéralement par la municipalité à tout promoteur désireux de travailler sur le territoire communal.

Comment se présente une convention de ce type ? Guilhem Dupuy prend l’exemple de la convention de Saint-Ouen. Il s’agit d’un document de trois pages, ratifié par le promoteur, à qui la mairie n’adresse pas d’exemplaire contresigné, à la différence d’une convention de droit commun, pour ne pas laisser de trace, en quelque sorte. Cette convention est passée lors de la préparation d’un projet immobilier, dans le cadre d’une prise de contact préalable. Dans ce document, on trouve beaucoup de déclarations de principe sur l’insertion dans l’environnement urbain, etc., ainsi que quelques détails intéressants : « ce projet devra comporter au moins 65% de F3, F4, F5 » ou encore « la société signataire de la présente convention s’engage à fournir à la ville, la réalité des prix de vente de chacun des logements et les éléments d’information d’ordre sociologique concernant les acquéreurs », exemples des objectifs politiques cités plus haut. Mais surtout :

« la société signataire de la présente convention se conformera au dispositif d’encadrement mis au point avec la ville : sur la base d’une connaissance fine des prix du marché par quartier, obtenue notamment par le croisement des études effectuées d’une part par les promoteurs et d’autre part, par les services de la ville concernée, les prix de sortie des opérations en accession à la propriété seront diminués de 10 %. Dans cette opération, le prix de sortie prévisionnel était fixé à 3 500 € TTC/ m². »

Ces chartes n’ont pas de valeur juridique, mais une valeur monopolistique, elles sont une parfaite illustration du processus de pression-négociation au permis de construire. Elles sont une réponse directe au diagnostic fait par les élus de la nécessité d’endiguer les prix de l’immobilier dans un marché devenu instable au début des années 2000. Les promoteurs rencontrés en Ile de France semblent beaucoup plus circonspects que leurs collègues provinciaux quant à l’efficacité d’une politique d’accession aidée. Dans un marché tendu comme celui de l’Ile de France, une politique qui consiste essentiellement à contrôler une faible partie du marché pour y faire baisser les prix n’a, contrairement à ce que pensent les maires, aucun effet sur les déterminants réels des prix immobiliers. C’est également l’avis qu’exprime un économiste du foncier : « Les maires ont de toute façon un raisonnement très naïf sur les prix maitrisés : ils s’imaginent que proposer des logements aux prix en dessous du marché permet de faire baisser les prix. C’est faux. Ca ne modifie en rien la valeur des biens. Ça fera quelques heureux, tout au plus. ». Les exemples ne manquent pas qui confortent ce discours.

L’exemple de Saint-Germain-en-Laye est cité. Selon un promoteur, les heureux élus accédants étaient pour l’essentiel de jeunes consultants ayant terminé leurs études un ou deux ans auparavant…..Mais il y a pire, beaucoup de promoteurs rapportent que, notamment en Seine-Saint-Denis : « un promoteur a obtenu un terrain communal en échange d’un programme à prix maîtrisés. Résultat, tous les cadres de la boîte y ont acheté et en ont fait du locatif. Inutile d’y inclure une clause anti-spéculative qui contrôle la revente puisque rien n’a été revendu ! ». Ou encore « On s’est retrouvé par exemple avec des immeubles où 9 acquéreurs sur 10 étaient des cadres de l’entreprise de promotion. Les exemples seraient fréquents. »

Le fait marquant est le décalage constaté entre les résultats souhaités et les résultats objectifs d’une politique de cet ordre. Ce qui, est presque toujours vrai, est le fait que les logements à prix maîtrisés sont rares et ne profitent donc qu’aux « initiés », ceux qui auront obtenu à temps l’information. Quand ce ne sont pas les cadres qui ont monté l’opération immobilière. Le maire prenant soin que lesdits initiés, soient des administrés méritants. Cette pratique, dite de  « préférence communale », est évidemment strictement illégale, mais dans ce modèle stratégique où la variable cruciale est le temps, un simple jeu sur les délais permet de distribuer l’information de façon sélective et de faire jouer la préférence communale sans s’exposer à une assignation pour refus de vente, puisqu’il n’y plus rien à vendre. Les moyens de cette rétention sont simples : l’information sur les projets en cours sur le point d’être pré-commercialisés se limite à la parution d’annonces pendant 15 jours dans le bulletin municipal, dont la lecture n’excède guère le territoire communal. Au final, quand le projet est mis officiellement en vente, une part majoritaire des logements est déjà réservée, essentiellement par des habitants de la commune. Les promoteurs, quant à eux, y voient un moyen efficace de régler le problème parfois épineux de la commercialisation.

L’étude de ANIL HABITAT ACTUALITE se poursuit sous l’angle des modèles locaux de négociation qui associent : propriétaire foncier, promoteur et maire. Nous aborderons cet aspect des choses dans une troisième partie.

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Contribution bibliographique :

- Guilhem Dupuy, « Le maire, l’accession sociale et le promoteur »,  ANIL HABITAT ACTUALITE, Février 2010.

- Olivier MORLET, « Les pratiques locales de la préemption », Etudes Foncières n°86, mars 1997,

- Gilles GODFRIN, « Préempter, pour acquérir ou pour contrôler ? » Etudes Foncières n° 68, septembre 1995.